三个条款的重要区别

这三个条款的适用范围不同。第十七条适用于所有的无证校外培训机构，包括学科类校外培训机构和非学科类校外培训机构。第十八条仅适用于尚不符合第十七条规定条件的隐形变异学科类校外培训，非学科类校外培训不适用。第二十条第（三）项则是针对已取得办学许可证或核准书的非学科类校外培训机构超出办学许可范围开展学科类校外培训的情形。

这三个条款规定的法律后果不同。第十七条是责令停止举办、退还所收费用，并对举办者处违法所得一倍以上五倍以下罚款。第十八条是责令改正，退还所收费用，予以警告或通报批评；情节严重的，处5万元以下罚款；情节特别严重的，处5万元以上10万元以下罚款。第二十条第（三）项则是责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招收学员、吊销许可证件。相比较而言，第十七条和第十八条规定的处罚种类虽均有罚款，但针对第十七条擅自举办校外培训机构违法行为的罚款要以违法所得数额为基数，针对第十八条变相开展学科类校外培训的罚款不以违法所得为基数，所以在违法所得数额较高的情况下，第十七条适用情形的罚款额度相对也会比较高，实践当中罚款上百万元甚至几百万元的案例也是有的，而第十八条适用情形的罚款额度最高为10万元。第二十条第（三）项则没有规定罚款，但是规定了没收违法所得，同时对于情节严重的，还可以适用资格罚，最高可处吊销许可证件，相比而言比罚款的处罚程度更重，对当事人的影响也更大。

这三个条款的处罚对象也有区别。第十七条的处罚对象为无证校外培训机构的举办者，包括自然人、法人或者其他组织。第十八条的处罚对象为变相开展学科类校外培训的当事人，包括自然人、法人或者其他组织。第二十条第（三）项的处罚对象则是超出办学许可范围违法开展学科类校外培训的非学科类培训机构，即非学科类培训机构法人；同时依照《办法》第二十四条，可以对该法人决策机构负责人、行政负责人及直接责任人予以警告或限制从业处罚，也就是我们所讲的“双罚”，因培训机构的违法行为，不仅罚机构，还要罚机构的有关责任人员。

第十七条适用理解

《校外培训行政处罚暂行办法》第十七条 自然人、法人或者其他组织未经审批开展校外培训，同时符合下列条件的，构成擅自举办校外培训机构，由所在地县级人民政府校外培训主管部门会同同级公安、民政或者市场监督管理等有关部门责令停止举办、退还所收费用，并对举办者处违法所得一倍以上五倍以下罚款：

（一）线下培训有专门的培训场所，线上培训有特定的网站或者应用程序；

（二）有2名以上培训从业人员；

（三）有相应的组织机构和分工。

适用《办法》第十七条，认定构成擅自举办校外培训机构，需要被查违法行为同时符合四个要件：一是未经审批开展校外培训；二是线下培训有专门的培训场所，线上培训有特定的网站或者应用程序；三是有2名以上培训从业人员；四是有相应的组织机构和分工。

第一个要件通俗的理解就是无证办学，即在没有取得审批机关颁发的办学许可证或核准书的情况下私自开展校外培训活动，包括无证无照，也包括持有营业执照等登记证照的法人、非法人组织未经许可从事校外培训。实践中常见的如教育咨询公司在无任何办学资质的情况下，以教育培训机构的名义组织开展校外培训活动。

第二个要件按照线下线上分为两种不同的情形。线下培训有专门的培训场所，无论自有的还是租赁的，只要是专门设置用于开展线下校外培训活动的即可认定符合该要件。线上培训有特定的网站或者应用程序，这里不仅包括其用于开展培训的自建网站、应用程序、小程序，也包括利用钉钉、腾讯会议等第三方应用程序开展的培训活动。

第三个要件“有2名以上培训从业人员”比较好理解，就是指其培训从业人员数量超过两人（含两人），此处不作过多解释。

第四个要件“有相应的组织机构和分工”理解起来有一些难度，而且在执法实践中也有不同的理解。目前主流观点认为，满足有两名以上培训从业人员，且该两名以上培训从业人员有负责人、有分工，就可以认定其培训活动有相应的组织机构和分工。但也有一部分观点认为，有相应的组织机构应当是指有相应的决策机构、行政机构、监督机构等组织架构，否则不应认定为满足该条件。笔者以为，两种观点都有其合理性，但就当前的执法现状来看，按照主流观点来把握和处理更有利于实现立法目的。否则如须具备相应的决策机构、行政机构、监督机构等组织架构才能够认定，该条款将可能被架空而无案可以适用。毕竟是“黑班黑校黑机构”，不可能董事会、监事会等配置齐全，有所谓“校长”或“某总”之类的负责人即可。当然也希望制定机关根据立法目的出台更明确的解释指引，以便执法人员统一理解和适用。

第十八条适用理解

《校外培训行政处罚暂行办法》第十八条 自然人、法人或者其他组织变相开展学科类校外培训，尚不符合本办法第十七条规定条件，有下列行为之一的，由所在地县级以上人民政府校外培训主管部门会同其他有关部门责令改正，退还所收费用，予以警告或通报批评；情节严重的，处5万元以下罚款；情节特别严重的，处5万元以上10万元以下罚款：

（一）通过即时通讯、网络会议、直播平台等方式有偿开展校外培训的；

（二）利用居民楼、酒店、咖啡厅等场所有偿组织开展“一对一”“一对多”等校外培训的；

（三）以咨询、文化传播、素质拓展、竞赛、思维训练、家政服务、家庭教育指导、住家教师、众筹私教、游学、研学、冬夏令营、托管等名义有偿开展校外培训的；

（四）其他未经审批开展学科类校外培训，尚不符合本办法第十七条规定条件的。

如果说《办法》第十七条是《民办教育促进法》第六十四条在校外培训行政处罚领域的具体体现和细化，《办法》第十八条则就是在此基础上专门针对隐形变异学科类校外培训违法行为进行的补充性创设规定。在《办法》生效之前，对于擅自举办校外培训机构违法行为，各地均可依据《民办教育促进法》第六十四条进行处罚，但对于像“一对一”“一对多”等层出不穷的隐形变异学科类校外培训违法行为，却没有可以针对适用的具体规定，《办法》第十八条填补了这项空白。

社会上也有一些声音质疑说《办法》无权进行这样的创设规定。但我们看一下《行政处罚法》，《行政处罚法》第十三条第二款规定，““尚未制定法律、行政法规的，国务院部门规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚”。《办法》作为教育部部门规章，依据《行政处罚法》第十三条第二款的授权，针对隐形变异学科类校外培训违法行为设定警告、通报批评及一定数额罚款的行政处罚，并不违法。

在具体适用《办法》第十八条进行处罚时，应主要注意把握好与十七条的区别和衔接。查处未经审批开展学科类校外培训违法行为时，只有经对照《办法》第十七条并确认其不符合该第十七条规定条件的情况下，才可以适用第十八条进行处罚。例如实践中常见的教育咨询公司在没有学科类培训办学资质的情况下，以教育培训机构名义组织开展学科类校外培训活动，就不能简单套用第十八条第（三）项的规定，认为属于“以咨询、文化传播、素质拓展、竞赛、思维训练、家政服务、家庭教育指导、住家教师、众筹私教、游学、研学、冬夏令营、托管等名义有偿开展校外培训的”情形，而是要根据案件事实、证据并对照第十七条和十八条进行综合判定，否则就可能导致过罚不相当，起不到惩戒警示和预防新的违法行为发生的作用。

第二十条第（三）项适用理解

第二十条 校外培训机构超出办学许可范围，有下列行为之一的，由县级以上人民政府校外培训主管部门或者其他有关部门责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招收学员、吊销许可证件：

（一）线下培训机构开展线上校外培训的，但是以现代信息技术辅助开展培训活动的除外；

（二）线上培训机构开展线下校外培训的；

（三）非学科类培训机构开展学科类校外培训的；

（四）学科类培训机构开展非学科类校外培训的；

（五）其他超出办学许可范围开展培训活动的。

《办法》第二十条第（三）项是针对“非学科类培训机构开展学科类校外培训”违法行为的规制和处罚规定。根据《民办教育促进法》及其实施条例等有关法律法规和相关规范性文件的规定，校外培训机构应当在其获准许可的范围内开展培训活动，不得超过其获准许可范围。“双减”以来有不少原来的学科类培训机构转型为非科类培训机构，但有些机构并未真正转型，惯性和利益驱动之下仍有学科类违法培训存在。另有一些有资质的多年从事艺考培训的机构，过去习惯将艺术类培训和文化课即学科类培训打包在一起进行，“双减”后部分机构仍然沿袭以往的做法，导致违反学科类培训监管规定。

像这样的违法培训行为，就不属于《办法》第十七条规定的擅自举办校外培训机构行为，也不属于第十八条规定的隐形变异行为，而是典型的“非学科类培训机构开展学科类校外培训”违法行为，应当适用《办法》第二十条第（三）项进行处罚。

小结

《办法》第十七条、第十八条、第二十条第（三）项这三个条款适用情形不同，法律后果不同，处罚对象不同，但在实践当中还是存在一些理解和把握上的问题需要界定和厘清。笔者建议，执法人员在查处校外培训违法行为时，首先要看违法主体有无学科类或非学科类培训资质，即先看其有证无证，若有证，则一定不适用第十七条或第十八条，可以根据其具体违法事实和情节适用第二十条、第二十一条、第二十二条等相应条款。若无证，即无学科类或非学科类培训资质，就先要看其违法行为是否符合第十七条规定条件，符合即适用第十七条，不符合的再考虑适用第十八条。当然该建议难免因考虑不周挂一漏万，仅供参考，也欢迎进一步探讨。