我们打任何的官司，无论是民事案件还是行政案件，首先要告对人。这是最起码的要求，但有时候也是比较高的要求，尤其在行政案件中，把被告或被申请人列对，可能不是一件容易的事情。

有一位在法院行政庭干了三十多年的资深法官就曾讲，不少行政案件被驳回，并不是因为实体问题，而是程序问题没弄明白，其中有一些就是没有告对人，列错了被告，经法院释明后仍然无法解决。

根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（三）项的规定，原告错列被告且拒绝变更的，会被法院裁定驳回起诉。

而且，错列被告不仅会导致诉讼程序的延误，增加诉累和诉讼成本，甚至可能因超过期限等原因导致原告的权利无法获得应有的救济。

本文以土地、房屋征收补偿协议案件为例，探讨如何避免错列被告。

比如下面的这起案件：

王某系某市某村村民。2012年10月21日，该市某房屋拆迁公司与王某签订《拆迁房屋补偿安置协议书》。约定：为了城市建设规划的实施，按照拆许字（2012）第XX号《房屋拆迁许可证》要求，根据国家与地方城市房屋拆迁法规、政策及其相关法规、政策，维护拆迁双方合法权益，签订本协议，给予现金补偿若干。同年12月18日，王某所在村的村民委员会给王某签发了两份《拆迁回迁住房证》。该两份拆迁回迁住房证载明：根据拆许字（2012）第XX号房屋拆迁许可证，王某自愿回迁安置住房，其两套回迁住房分别为（此处略去不详述），交付日期为2015年8月30日。双方还对过渡费进行了约定。但时至今日，王某仅收到《拆迁房屋补偿安置协议书》所约定的一笔现金补偿款和部分过渡费，但是《拆迁回迁住房证》上载明的两套回迁住房始终没有拿到。

王某与村委会沟通多次无果，无奈决定通过司法程序寻求救济。但是首先就面临两个问题：

打民事官司还是打行政官司？

列谁为被告？

一种观点认为，《拆迁回迁住房证》是村委会签发的，王某与村委会之间成立房屋拆迁补偿合同关系，故应通过民事诉讼维权，列村委会为被告，请求村委会履行《拆迁回迁住房证》载明的回迁房交付义务。

另一种观点则认为，本案中不能忽略有关《房屋拆迁许可证》的事实，这表明本案拆迁很可能是政府行为，而非村民委员会主导的村民自治性质的拆迁。虽然表面上《拆迁房屋补偿安置协议书》是该市某房屋拆迁公司与王某签订的，《拆迁回迁住房证》是村委会签发的，但是拆迁公司和村委会的缔约行为及缔约内容均非其自身意思表示，二者的上述行为很可能是受行政机关的委托或授意而为。故应从行政角度考虑该案是否为征收补偿协议案件，从而将授权拆迁公司和村委会与王某订立征收补偿协议的行政机关列为被告或被申请人，将拆迁公司和村委会列为第三人，以向人民法院提起行政诉讼或申请行政复议的方式寻求救济，可能更符合客观事实和案件逻辑。

本文赞同第二种观点。

首先分析第一个问题，打民事官司还是打行政官司，这取决于当事人之间是行政法律关系还是民事法律关系。如果看表象的话，补偿安置协议书是和拆迁公司签的，回迁证是村委会发的，村委会与拆迁公司之间还有委托拆迁合同，这事儿就是村委会干的，属于民事主体之间建立的民事法律关系，王某应该也只能通过民事诉讼主张权利。

但是上面的分析忽略了一个非常重要的事实，那就是拆许字（2012）第XX号《房屋拆迁许可证》。这个案子必须在弄清楚拆许字（2012）第XX号《房屋拆迁许可证》的持证人之后，才能继续往下分析。

经过申请政府信息公开，拆许字（2012）第XX号《房屋拆迁许可证》的持证人浮出水面，正是王某所在市辖区人民政府。该区人民政府于2012年3月经上级机关批准，在王某所在村社启动了集体土地征收程序，王某的宅基地及房屋恰好位于征收范围之内。之后的2012年10月21日，某拆迁公司与王某签订了《拆迁房屋补偿安置协议书》。同年12月18日，村委会给王某签发了《拆迁回迁住房证》。

如前所述，《拆迁房屋补偿安置协议书》和《拆迁回迁住房证》中的拆迁依据都指向拆许字（2012）第XX号《房屋拆迁许可证》。

分析至此，还有人认为应该打民事官司吗？

很显然，拆迁公司的背后不是村委会，村委会的背后也不是村民自治，捅破这层窗户纸，我们看到背后真正的主导者是区政府或区政府确定的征收部门，拆迁公司的意思不是拆迁公司的意思，村委会的意思也不是村委会的意思，他们都是受区政府或区政府确定的征收部门的委托而为某个行为或不为某个行为，其性质上应属行政委托。回到本案，与王某签订《拆迁房屋补偿安置协议书》和为王某签发《拆迁回迁住房证》，都是区政府或区政府确定的征收部门的意思表示和职责权限。本案应为征收补偿协议案件，故应当通过行政诉讼或行政复议程序寻求救济，而非民事诉讼。

再看第二个问题，列谁为被告？换个角度看，就是要分析谁是征收补偿协议权利义务的实际享有者和承担者，谁应当负有向王某履行交付回迁房的法定义务，谁是村委会和拆迁公司背后的委托人。

按照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》或《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，无论是集体土地征收，还是国有土地上房屋征收，法定的征收主体均为市、县人民政府，市、县人民政府可以确定相应的征收管理部门具体组织实施本行政区域的征收与补偿工作。依法享有作出征收补偿决定职权的主体为市、县人民政府，征收管理部门不具有作出征收补偿决定的职权，但其具有与被征收人签订征收补偿协议的法定职权。因此，如土地房屋已被征收但未给予安置补偿也未达成征收补偿协议的，应以被征收人所在市、县人民政府为被告提起履行法定职责之诉。如已经签订土地、房屋征收补偿协议，无论签订协议的主体是村委会、房地产开发公司、拆迁公司抑或乡镇人民政府、街道办，在提起征收补偿协议行政诉讼时，一般应当结合证据情况考虑列征收管理部门为被告。但也要注意不同情形，要根据实际情况进行区分。比如以下三种情形：

一是案件本身与征收无关，不是因集体土地征收行为引发。此种情形下农村集体土地性质和土地的所有权不会发生变化，村民合法权益因此受到损害的，就不能按照征收的逻辑维权，而应当根据案件事实以村委会或者其他适格主体为被告进行相应的民事或行政诉讼。

二是在被征收人与有权机关组建的但不具备行政主体资格的指挥部、项目部等组织签订协议的情况下，应以组建该机构的行政机关为被告。

三是如本案这样，根据地方性法规或地方政府规章规定，征收单位经申请获得批准后领取房屋拆迁许可证，且规定征收单位应当与被征收人就补偿安置等事项进行协商，并签订房屋补偿安置协议的，其适格被告应当为拆迁许可证上载明的征收单位。

最后小结一下。

鉴于土地、房屋征收补偿协议属于典型的行政协议，故应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》确定适格被告。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款明确规定：因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。

当然，协议书外观上显示的签约主体确有相应订立该行政协议的法定职权，或其虽无此职权但确实未经有权机关授权或追认的，则亦不属于行政委托，应当按照“谁行为谁为被告”的原则，列其为被告。

本文参考了《最高人民法院行政法官专业会议纪要（五）》和《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》（2018年7月23日 ）及阎巍、胡卉明所著《集体土地征收案件裁判思路与裁判规则》相关内容，在此一并致谢。